山东省政府办公厅近日印发《山东省深化零基预算改革方案》（以下简称《方案》），提出2025年至2026年，省本级和部分市、县（市、区）开展零基预算改革试点，2027年起省市县三级全面推开。争取用3—5年时间，各级构建起“以零为起点、以预算项目为基础、以财力可能为上限、以分类保障为核心”的预算安排机制。

  强调一切从“零”开始的零基预算，依据项目重要性决定预算安排优先级，对提高财政资源配置效率、增强重大战略保障能力有重要意义。

  全面取消支出基数

  《方案》明确，以零基预算理念为引导，坚持应保必保、该省尽省、有保有压、讲求绩效，全面提升预算管理科学化水平。其中，“全面取消支出基数”位列16项重点任务之首，要求打破预算安排和资金分配的基数依赖，取消各部门各项目支出基数，所有预算支出均以零为基点编制。

  “零基预算强调的是‘归零’的理念，这意味着，下一年预算安排不受以往年度影响，而是从实际出发，根据项目的重要性来确定预算安排的优先性。”山东大学经济学院常务副院长石绍宾表示。

  根据改革要求，围绕党委、政府决策部署、事业发展目标和年度工作重点，需重新评估论证项目实施的必要性、紧迫性，预算规模的科学性、合理性，根据财力状况、实际需求、轻重缓急、绩效情况等统筹核定预算，集中财力保障重大战略、重要改革、重点任务落实。

  同时，省级财政支出事项实行清单化分级管理，同类支出纳入一张清单统一保障，打破部门界限。其中，“三保”和债务还本付息作为必保支出单独核定，其他支出事项汇总编制公共服务、产业发展、重点建设、政务运转“四张清单”。各部门申报预算时，对同一领域内的政策任务要按轻重缓急分类，并对具体项目进行排序。“四张清单”作为预算安排的重要依据，年度间动态调整。

  在强化大事要事预算保障的同时，《方案》明确，市场能有效调节的领域，原则上不安排财政支出。对竞争性领域，主要采取普惠性、市场化方式，从严从紧控制财政直接投入。

  “零基预算”不等同于“压缩开支”

  2024年，全国一般公共预算收入为21.97万亿元，比上年增长1.3%；全国一般公共预算支出为28.46万亿元，比上年增长3.6%。

  目前，经济增速换挡与大规模减税降费政策叠加，财政收入增速趋缓；但民生保障、科技创新、生态环保等重点领域支出需求刚性增长，叠加地方政府债务还本付息压力，财政可持续性面临考验。

  石绍宾提到，零基预算改革是缓解财政收支矛盾的必然选择，但认为零基预算仅是“压缩开支”的工具，则忽视了其优化资源配置的核心价值。

  一方面，零基预算可通过对延续性项目进行必要性评估，清理长期存在的低效无效支出。比如《方案》提到，除国家有明确要求，以及基本民生等长期政策外，支出政策实施期限原则上不得超过3年。同时，零基预算通过建立排序机制，确保了有限财政资源能切实向国家重大战略、基层“三保”等关键领域精准倾斜。

  另一方面，零基预算改革还可与“花钱必问效”预算绩效管理改革形成政策合力，建立“预算编制—执行监控—绩效评价—结果应用”的闭环体系。《方案》提到，推动绩效管理关口前移，聚焦“核心指标”，切实提升绩效目标与预算资金的匹配度，对重点预算支出周期性组织开展绩效评价，强化绩效评价结果与预算安排、改进管理、完善政策挂钩。部门申报年度预算时，同步提报绩效管理结果应用情况，对绩效评价排名靠后的项目取消或压减下年度预算安排。

  综合施策 破除“惯性”

  与传统预算分配观念不同，零基预算着眼于推动从“做事先要钱”转向“先谋事再排钱”。

  “破除思维惯性是第一步。”石绍宾指出，零基预算要求跨部门统筹资金，也涉及资金重新分配，必然会遇到一些阻力。这需要在改革过程中配合建立好相应的统筹协调机制、监督问责机制，也要从技术赋能等角度全面发力，推动零基预算改革行稳致远。

  《方案》明确，各级财政部门要强化在支出政策制定、重大项目评估论证和资金安排等方面的责任，抓实抓细绩效评价、执行监控和监督检查，对预算执行不达预期、绩效较差、监督检查发现问题较多的项目，及时调减预算、收回资金。

  零基预算要求每年对所有支出项目进行重新评估和论证，工作量增长；此外，绩效评价体系的建立也有赖于精准的数据支撑和分析。

  按照《方案》，山东将推动在核心业务全部实现预算管理一体化系统“一网通办”基础上，进一步加强数智化手段在零基预算改革各环节的应用。围绕预算执行中的薄弱环节，将研究设定预警规则以实现实时监测提醒。在预算执行分析、项目绩效评价等领域，将引入智能分析模型。（完）