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国有企业混合所有制改革:动力、阻力与实现路径

2018年04月24日 17:31:40 来源: 《管理世界》杂志

  混合所有制经济与混合所有制企业并非新创事物,经过历次国有企业改革,我国已有相当数量的混合所有制企业产生(黄速建,2014)。早在1999年党的第十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就提出:要积极探索公有制的多种有效实现形式,国有大中型企业特别是优势企业,宜于实行股份制的,要通过上市、中外合资和企业互相参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出:大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则将发展混合所有制经济政策推向了新的高度,进一步提出:积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,认可其为社会主义初级阶段基本经济制度的实现形式。至此,国有企业混合所有制改革更为清晰地被纳入全面深化改革的顶层框架,成为解放生产力,破解可持续发展难题的关键环节。随后,中央连续出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等多个配套文件都有涉及或者专门内容力推国有企业混合所有制改革。2017年的政府工作报告更为具体地提出要“深化混合所有制改革,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”。这标志着此项改革正在进入一个崭新阶段。尽管新一轮国企混合所有制改革已经展开,但大范围、整体性的推进目前仍处于试点探索阶段,改革推进过程亟需理论的进一步创新与实现路径的审慎选择。

  同任何改革一样,国企混合所有制改革也是一项复杂的系统工程,欲顺利推进,需要对其动力、阻力做出具体而深入的分析,并在此基础上寻求正确的实现路径。本文首先对混合所有制改革的中国含义做了解读,以明晰其区别于“私有化”“民营化”的特有内涵。在此基础上,以国有企业运行状况及其前期改革的事实为逻辑起点,分析了此次混合所有制改革的动力与阻力;最后,本文对推进混合所有制改革的应选路径和策略进行了对标定位,并提出:应对国有资产经营的激励机制进行深度改革,加强混合所有制改革过程中产权的法律保护,切实维护公众利益。

  “混合所有制改革”的中国含义

  “混合所有制改革”具有特有的中国含义,应区别于西方及其他国家的“私有化”和“民营化”。“私有化”来源于“privatization”一词。在新帕尔格雷夫经济学词典中,“privatization”一词意指公司的所有权由政府向私人转移。魏伯乐等(2006)给“私有化”赋予了更广泛的含义,即“通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议”。从典型的私有化实践来看,发生于英、法等资本主义国家的私有化是其对二战后国有化的“对冲”,是包括出售国有企业在内的一系列调节经济发展模式的行动,主要目的是缓解财政压力与提高经济竞争力(张学勇、宋雪楠,2012),这些情形更适合用魏伯乐的定义来解释。而发生于原苏联及东欧社会主义国家的私有化则因大量售卖国有企业,导致国家的基本经济制度与政治制度发生更替,这个教训深刻地影响了我国对“私有化”的认识,也使我国对私有化的定义一般倾向于从狭义上理解,坚决抵制私有化倾向成为了国企改革的底线。

  “民营化”的英译也为“privatization”,这意味着在西方语境中它是与“私有化”含义相一致的,而在我国对这一概念却有不同的理解。一部分研究文献以国有企业产权性质的变化来代表民营化,如宋立刚、姚洋(2005)、胡一帆等(2006)、李广子和刘力(2010)。这些研究聚焦于企业产权制度的改革。另一部分研究文献则认为民营化并不局限于企业产权制度的变革,还可通过转换国有企业经营机制,发展非公有制经济,引入市场竞争机制来实现(林晓言,2006;叶林祥,2006),对外承包、特许经营等都是推动民营化的经营模式(李增田,2008)。民营化既可以指企业所有权结构或性质的改变,也可指经营机制的市场化,但单纯从其概念上还难以分清哪些变化可归因于产权变革,哪些变化可归因于其他改革措施。因此,民营化是一个涵义较为宽泛且边界模糊的概念。

  混合所有制经济,在宏观上体现为一个国家或地区不同所有制成分共存的经济形态,在微观上则表现为由不同性质产权主体构成的企业经济形式。我国宏观意义上的混合所有制经济发展实践在改革初期便开始了。随着改革的深入,当时非全民所有制企业得到逐步发展壮大(见表1)

表1

  由表1可见,其他类型工业所包括的全民与集体合营、全民与私人合营、集体与私人合营,中外合营等所有制形式的工业企业已占一定比例。这说明早在改革的初期,工业企业的所有制构成就已开始悄然变化。1984-1989年间的国有企业改革则围绕着“扩大国有企业自主经营权”与实施“承包制”开展(Yusuf et al.,2006),这一阶段国有企业的所有权结构未出现显著变化。但值得注意的是,集体企业特别是乡镇企业获得了快速发展,部分注册为集体企业却由私人实际控制的“红顶企业”在民营经济的发展中扮演了重要角色(Haggard and Huang,2009)。1993年,党的十四届三中全会正式提出建设“社会主义市场经济体制”,其中“建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”成为针对国企改革的重要政策指向。而1994年《公司法》的实施则为国有企业改革提供了强有力的法律保障。在该法律框架下,国有企业纷纷进行“公司化”改制,依企业背景和规模大小等因素分别改制为股份有限公司或有限责任公司,公司制企业得到迅速发展,而集体企业数量则大幅缩减。“公司化”的直接结果是原企业的产权结构调整可以通过股份买卖的形式进行(巴里.诺顿,2010)。2000年前后,为摆脱国有企业整体经营低迷的局面,“抓大放小”被选定为国企改革的新举措,大型国有企业以“做大做强”为目标进行集团化改组,而中小国有企业则通过产权交易被“推向”市场,走上了“民营化”之路。

  随着我国资本市场的逐步发展,有更多的国有企业通过整体上市或部分上市,实现了股权的市场化交易与股权结构的多元化。其中,2005年的股权分置改革因解禁了非流通的国有股权而被看作是“二次民营化”(Liao et al.,2014)。据国务院国资委统计,截至2016年底,中央企业集团及下属企业的混合所有制企业(含参股)占比达到了68.9%,省级国资委所出资企业及各级子企业(合并报表范围内)混合所有制企业占比达到了47%。由此看出,企业所有权结构的多元化是混合所有制经济发展的微观形态。

  目前我们所称的“混合所有制改革”,其实就是针对国有企业一股独占和一股独大的现实,意在通过非公有资本参股国有企业、首次公开上市、员工持股等方式,提高国有企业股权多元性,促进各类所有制资本取长补短、共同发展的制度创新。这一制度创新虽然也伴随企业所有权结构的变化,但却与“私有化”或“民营化”具有质的不同:首先,部分国有企业的国有股份占比虽降低,有的甚至会不占控股地位,但国有经济在国民经济中的主导作用不会改变,且会放大其影响力,这与国外的“私有化”有着本质不同;其次,股权混合是双向的(刘长庚、张磊,2016),既有非公有资本参股国有企业,又有国有资本投资非国有企业,这又与以单向收购国有股份为特征的“民营化”有所区别;再次,我国国企混合所有制改革目标是明晰的:通过改善不同所有制资本的配置状况,提高资本利用效率;最后,此次改革的关键是通过股权结构的改革,推进那些阻碍国有资产经营效率提升的公司治理、国资运营监管及利益分配等体制机制的变革与重塑。

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[ 编辑:张建波 ]
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