户籍改革：有缕缕曙光，也有重重壁垒

新华网山东频道 赵仁伟　北京频道 宋振远　天津频道 曾志坚 编辑制作 王媛媛

    "户口，是你把人分为城市／农村／京城／外市，愁煞个人；户口，是你让人跑了三趟又五回，跑细了腿！"一位"京漂族"的无奈倾诉，道出了多少"外乡人"的苦衷，也是我国城乡二元户籍管理制度的生动写照。

    户籍改革，牵动着社会的敏感神经，寄托着百姓的诸多期待，每一次有关户籍政策调整的风吹草动，都会引发社会的广泛关注和强烈议论。

    近几年来，随着我国经济社会的快速发展和改革进程的加速，户籍管理制度的坚冰开始松动。目前，全国已有河北、江苏、山东等１１个省进行户籍改革，试行城乡统一的户口登记管理制度。然而，无法回避的是，实质性的户籍改革仍然任重道远，户改路上，有一座座需要搬除的"大山"。

　　城市门槛，在百姓企盼中一点点降低

户籍改革之前，很多毕业生被一纸户口挡在了城市外面

    从今年１月１日起，山东省济南市新的户籍管理政策开始实施，许多人因而幸运地获得企盼已久的"城市身份"。

    ２９岁的杨士旺是济南市此次户改的直接受益者。他１９９７年从包头铁路工程学校毕业后到济南火车西站工作，由于是中专学历，他一直无法拿到济南市的户口。杨士旺告诉记者，前些年，落户济南要交８０００元的城市增容费，这对家在农村、工资微薄的他来说无异于天文数字。后来国家禁止各地收取城市增容费，济南市的人口控制部门随之撤消，外地生源中专生落户也停止办理，这样，毕业后户口迁移证一直拿在自己手中的杨士旺就成了"口袋户口"一族。

    杨士旺说："没有户口，对我生活的影响太大了，最直接的就是无法登记结婚。另外，我的身份证也过期了，这两年我就成了真正的'黑户'。"看到新的户籍政策出台后，元旦假期一过，杨士旺便四处辗转备齐了各类手续，向公安户政部门提交了落户申请。"等这一天，等了太久太久。"他感叹说。

    为杨士旺命运带来转机的是，新出台的《济南市深化户籍制度改革暂行办法》规定，经毕业生主管部门同意办理接收手续、签订劳动合同并按时缴纳养老保险费，聘用期满３年的普通高校专科（含高职）、高级技工学校毕业生和聘用期满５年的普通中专、技工学校毕业生。

    济南市公安局户政处处长石振海介绍说，降低大中专毕业生落户门槛是济南此次户改的一大突破，像杨士旺这样户口多年悬而未决、符合落户条件的大中专毕业生，全市约有上万人，新的政策将给他们的生活带来巨大便利。此外，夫妻投靠、父母投靠子女、子女投靠父母等情况下的户口迁移更为方便，充分体现了户籍改革以人为本的精神。

    记者了解到，在全国不少省市进行的程度不同的户籍改革中，降低公民迁移条件、加快城市化进程成为一个共同特征。在江苏省，平均每年有１００万左右的农村人口通过户改进入城市。山东省全面放开了县域内（含县级市）户口迁移政策，只要有合法固定住所，本人及其直系亲属均可落户，这意味着，山东省三分之二的行政区域已基本实现了公民迁徙自由。

    取消农业户口：象征意义大于实质意义

统一登记户口：象征意义大于实质意义

    我国现行的城乡二元分割的户籍制度产生于计划经济时代，曾经产生过积极的历史作用。但随着经济社会的发展，人、财、物的快速流动，户口登记已难以反映公民的真实身份，比如户口空挂、人户分离现象严重，为人口统计管理和国家政策实施带来不便。同时，城乡户口差别背后隐含的社会不公还有很多，诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等等，这已广为社会所诟病。

    前不久，发生在重庆市的一桩双重标准赔偿案，成为城乡居民"身价差别"的显著例子：在重庆市街头，搭乘同一辆三轮车的３名花季少女同遭车祸不幸丧生。结果，其中两个女孩分别得到２０多万元赔偿，另一个女孩却只得到９万多元，仅仅因为她是农民身份。

    与辽宁、湖北、四川等省市的户籍改革一样，山东省及济南市的户籍改革打破城乡二元分割，实行城乡统一的户口登记管理制度。济南市宣布，取消农业户口、非农业户口性质划分，按照实际居住地统一登记为居民户口。同时，"农转非"等各类涉及户口性质变更的户口审批一律停止，所填写、出具的户籍证件中不再标注居民户口性质。

    石振海说，户籍管理的功能本是单纯的，即证明公民身份，并为政府提供准确的人口数据和基本资料。因此，取消户口性质划分是户籍改革最重要的内容之一。但值得注意的是，实行城乡统一登记户口并不意味着取消目前国家实行的针对农村、城镇居民的相关政策，涉及的土地、社会保障、计划生育、复员退伍安置等相关问题，都要由政府各职能部门负责制订配套衔接政策。因此，取消农业户口，其"还公民法律意义上的身份平等"的象征意义大于实质意义。

    据国家发展改革委小城镇改革发展中心副主任袁崇法介绍，改革开放以来，"城乡分割、一国两策"的户籍制度历经几次改革，已发生三大显著变化：一是户籍约束人口流动的限制被打破，已有上亿农民进城务工；二是户籍背后的一些歧视性功能和收费被取消，最近几年，农民工在就业合同、工伤保险、欠薪追讨、子女上学等方面也取得进展；三是城市户口人群中具备夫妻分居、人才引进、投资创业、购房安居等条件者，已基本不再受户籍限制就可迁移落户。可以说，"户改"一直在往前走，目前与财政和社会福利联系不大的、容易的大都改了，剩下的都是"硬骨头"！

    户改路上，"四大矛盾"挡路

户改路上，"四大矛盾"挡路

    记者调查了解到，一些地方虽然实行了积极的户籍政策，但落户大城市并平等享受城市福利对于那些生活在城市的"外来"的低收入者、无学历者是可望而不可即的，他们仍然只能以暂住者的身份"漂"在城市。

    ３６岁的山东苍山县人宋建国在济南做了１６年的司机，经过多年打拼，他买了套６０平米的房子，还拿到了夜校大专的文凭，但仍然达不到落户济南的条件（购房１００平米，全日制大中专学历）。由于没有当地户口，孩子入学要多交几千元的费用，还不能在济南参加高考。他对自己的遭遇感到不平："要不是为了孩子上学方便，户口对我真是没啥用。我们在城里长期生活工作，吃的穿的跟城里人没啥两样，可为什么就得不到一个户口？不过有怨言也没用，人家政策就是这样规定的。"

    记者了解到，在济南市，像宋建国这样持暂住证生活的外来人口大约有６０万人，根据户籍政策，他们中的绝大多数仍无法成为真正的济南人。许多人提出质疑：既然实行积极的人口迁移政策，为什么还要设定很高的迁移门槛？济南市政府有关人士解释说，济南作为市区人口超过２００万人的特大城市，在人口、就业、社会保障、教育、环境、交通等方面都面临着较大压力。按现有城市基础设施的承受能力，要保证迁入人口数量和结构能够与城市建设发展相协调，目前济南还不具备完全放开的条件。实际上，与北京、广州等大城市的户籍政策相比，济南市的落户政策已是比较宽松。

    记者综合一些专家的意见，户籍改革要实现实质性突破，至少有四个方面的深层次矛盾。矛盾之一：从资源分配上看，统一城乡户口并不意味着相关社会问题会随之解决。现在，通过市场来配置资源的，如住房、汽车等，已无所谓户籍问题。但还有太多公共资源由政府部门分配。

    矛盾之二：对"户改"的一些政策，中央和地方存在认识上的不一致。如小城镇建设，国家要求放开户籍，一些地方至今没放开。

    矛盾之三：户籍彻底放开有一个前提，即社会保障、教育等要全国统一。问题是目前我们的财政、医疗、教育等资源分配都不是全国均等的，地区差别大。２００４年城乡居民收入差距本来是３.２∶１，加上各种福利差距，实际达到６∶１；养老保险，各地缴纳的水平不一样，中间有差额，在人员流动时很难对接；社保是由地方财政兜底解决，因而各地也不一样。财政问题在这里凸显。

    矛盾之四：统一城乡户口还有一个问题，即农民可以进城，市民也应可以下乡。既然门槛取消了，人口流动就应是双向的。但目前市民变农民的门槛同样很高，因为农村户口涉及土地承包问题。

    户改前景：积极稳妥，分步推进

    山东省公安厅户政专家认为，从长远看，城乡统筹发展、城乡居民平等享受社会成果是大势所趋。但在当前国情下，户籍制度改革应坚持积极稳妥的原则。城乡政策差别短期内虽然无法立即消除，但户籍管理制度的改革可以刺激其他政府部门重新考虑一些政策的适当性，从而逐步向着城乡统筹的方向发展。在这个过程中，户籍改革需要根据当地资源的实际承受能力，充分考虑其他部门政策的衔接和过渡，避免一些地方出现的"休克式改革"，即户改后引发城市管理混乱和相关政策瘫痪，最终导致户籍改革失败。

    据介绍，为确保各部门政策的顺利衔接，山东省在２００４年取消农业户口后，确定以是否为农村集体经济组织成员为政策执行依据，这也成为山东省户籍制度改革能够顺利推进的关键。

    中国社会学研究会会长陆学艺、北京理工大学教授胡星斗等专家们梳理了与现行户籍制度相关的社会问题后，认为新一轮"户改"应按优先顺序、分步骤实施。

户籍改革，牵动着社会的敏感神经

    第一步改革的目标应是全面梳理相关法律法规，彻底取消因户口差别人为造成的社会不公。像农村居民遇到的伤残赔偿双重标准等附着在户籍上的相关制度必须尽快废止。

    第二步改革应是让相关社会管理制度与户籍制度脱钩，把隐藏在户口背后的劳动、人事、工资、教育、卫生、物价等问题暴露出来，迫使这些内容在各自领域加快改革步伐。因为脱钩能"减少集中式、跨部门、超地区的决策"，改革阻力和成本会明显减少。

    第三步改革才是统一社会福利制度，解决流动人口就业、居住、教育、劳动保障、医疗卫生等问题，不断在社会保障制度方面扩大覆盖面，逐步形成城乡劳动者平等迁移、平等就业的体制。

    一些专家说，从长远看，要真正淡化户口差别，必须从根本上缩小不同地区之间的经济落差，促进人口的"均质化"，这是一个"大户籍"配套改革的渐进过程。这个过程完成了，才能最大限度地消弭城乡差别。当务之急是各地、各部门应依据建立公共财政的要求，把人口流动问题纳入本地经济社会发展规划，一步一步推进。