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关于“城中村”居民社会保障问题的几点思考

2016-12-21 18:00:53      来源: 新华网

    赵燕/文

    国家、省、市对被征地农民社会保障问题进行了周密的顶层设计,以土地出让收益反哺被征地农民的社会保障制度成为一种常态。但在实践过程中,“城中村”社区的土地征用产生的社会保障费用却难以落实。(本文所称的“城中村”社区指社区居民已整体实现农转非,但土地仍然集体所有的社区。)本该用于居民社会保障方面的资金无法支出,躺在账户“睡大觉”。具体原因和表现如下:

    一是社会保障制度不对应。国家、各省、直辖市、自治区设计的被征地农民社会保障办法,均以农民为主要保障对象,参保险种是城乡居民基本养老保险。而“城中村”社区居民是城镇户籍,参保险种是城镇职工基本养老保险、医疗保险。这些居民缴纳了较高的社会保障费用,却无法享受到被征用土地产生的社会保障补贴。

    二是资金支出受限制。各级文件大多规定被征地农民的社会保障资金专户管理,专款专用,按被保障对象人数平均分配,但不得以现金、分红等形式一次性发放。对资金支出的限制,导致“城中村”社区的社会保障资金支出困难重重。以青岛市李沧区为例,由于社会保障制度不断变革的原因,“城中村”社区根据投保方式分类,包括在灵活性就业集体账户人员、农工商企业保险账户人员、社区企业就业人员、银行投保人员、社区外企业正规就业人员等多类群体。多元化投保方式导致社保资金账户只能保障一小部分群体,其他群体则受制于国家制度和财务管理要求,无法获得相应补贴。

    三是集体组织成员难界定。“城中村”社区内的户籍居民身份复杂,不仅包括原集体组织成员,还包括户口挂靠在社区的居民、因购买商品房落户到社区的居民。非原集体组织成员的户籍人口数量大大超过原集体组织成员数量,特别是因投靠、婚嫁进入社区的居民以及取消土地承包权后出生的少年儿童,是否应当计入被征地“农民”的范围饱受争议。国家对此并无具体规定。

    四是居民保障幅度难以确定。被征地农民参加的是城乡居民基本养老保险,可以采取一次性购买15年的方式给予保障。而“城中村”居民参加的是城镇职工社会保险,不仅包括职工养老保险,还包括医疗保险,且不能一次性购买,需每月缴纳。随着社会保障缴费基数的每年调整,所需资金总量难以确定,应当给居民每月补贴多少钱,也难以计算。

    综上所述,笔者认为问题的根源在于国家设计的被征地农民社会保障制度,以土地所有权性质划分土地所有人的性质,将集体土地的所有人在制度设定上均假设为农民,没有看到“城中村”社区居民和纯农村社区的居民之间在社会保障方面的巨大差别。而实际上,“城中村”社区的土地出让所产生的土地收益,是纯农村社区所不能比拟的。“城中村”居民的社会保障问题和相关资金使用管理,更应当成为国家法律重点规范的对象。

    笔者认为,对集体土地出让后的居民社会保障问题不能一刀切,应当采取多元化的方式,盘活保障资金,提升居民社会保障水平。相关建议如下:

    一是要正视“城中村”社区的独特性。笔者认为,“城中村”社区最大的特点居民在户籍上是城镇居民,但在土地所有权上又是“村民”,具有双重身份特征。应当从国家制度层面将“城中村”社区被征地居民从被征地农民的概念中剥离出来,制定单独的规范性文件,从土地所有权性质、土地使用性质、居民身份、收益所属、现有社会保障水平等多个方面予以综合考虑,有的放矢的对“城中村”社区居民社会保障问题进行规范。

    二是要对“城中村”社区居民范围进行界定。集体组织成员是基于土地承包权而产生的,而这一规定也在法律上有所体现。以山东省为例,关于集体组织成员的界定,是依据山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》的办法。依据这一法律精神,是否应当纳入集体组织成员,应当明确其是否具有集体土地承包权。在居民整体农转非后,社区土地转为集体发展用地,居民已经丧失了土地承包权,在这之后出生、嫁娶的居民,不宜认定为集体组织成员。

    三是合理界定保障居民的范围。不宜将全体集体组织成员纳入保障范围,而是采取重点保障大龄失业人员、困难家庭、残疾人的方式,实施精准扶贫、托底保障。适龄劳动力应当采取市场化就业的方式,鼓励居民实现正规就业,独立解决社会保障问题。对于未就业居民,社区可适当补贴,直至实现就业或者达到法定退休年龄,避免因互相攀比引发新的社会问题。

    四是科学规划社会保障资金的使用。要制定灵活的社会保障资金支出方式,破除资金支出制度壁垒。将居民多种形式的社会保障费用纳入土地出让金支付范围,确保资金支出范围能够涵盖各类群体。在具体支付方式上,应当采取更灵活、多样的方式,如,设立集体企业,开设公司保险账户,为居民直接缴纳社会保险;鼓励居民自行参保,凭保险机构出具的保险记录或缴纳保险的凭证为其报销费用等。

    【作者为李沧区委常委、副区长】

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编辑:庞黎黎
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