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济南再削城市“落户槛”透视
正是毕业生就业落户的高峰期，济南市公安局近日出台公布“十项二十八条”，其中降低城市落户门槛，下放户口审批权限的新政策立即引起了社会的极大关注。制定出台此政策的有关人士称，政策借鉴了南方一些城市的先行做法，作为省会城市，济南此次削低城市落户槛在借鉴的基础上还有所“突破”，力度在全国都是空前的。济南市这一"解放思想，干事创业"催生出的重要举动使备受争议的城市户口槛再一次成了公众注目的焦点。
新华网山东频道 采写：程振祥 编辑：庞黎黎 摄影：朱峥 谭青
感受“落户槛” - -
一位本科毕业生的落户艰辛路
“本科生毕业一年都落不了户，说出来可能很多人都会很惊讶，但却是我们目前正面对的现实。落户真难啊！”大学本科毕业后已在济南工作了一年多时间的小孙日前向记者感叹道。
她2002年7月毕业后和几名同学一起进了济南一家单位工作，按说学历是本科生，又已经有就业单位，落户槛不该他们碰上，但事实是，他们的档案、户口关系从学校取出后，档案被用人单位放到了人才市场代管，用人单位为他们办理落户手续时却被派出所告知该单位是租房经营，没有固定住所因此没有落户权，不能设立集体户口。落户卡壳了，小孙几个人只有各人拿着自己的户
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高悬的门牌如同高悬的门坎，在很长时间里，户口是进入城市的一道高门坎。 |
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幸福真就是那一个小本本吗？ | 口卡耐心等待单位为他们另想办法，因此户口一直都没有办法落下，“悬”在空中。
更加糟糕的是，小孙回家过年路上身份证不慎丢失，由于户口目前正“悬空”，公安派出所的工作人员明确告诉她，她的身份证不能补办，必须要落下户才能补办。
这样，一年过后，身份已经由"应届"毕业生变成了"往届"毕业生的小孙发现自己面对着这样一个怪圈：落不下户口就无法补办身份证，没有身份证就无法与男友登记结婚，虽然她已经与男友合力购买了一套80多平方的商品房，可无法登记结婚她就没有办法把户口落到房子上。小孙也想了别的法子：她没有户口在济南的亲属可以依托落户，"投亲"之路不通；虽然济南从去年就有了本科生"先落户后就业"的引才政策，可其户口档案已从学校转出，济南市人才市场的工作人员告诉她，她已经没有了办理手续所需的"就业协议书"；通过买房在济南落户的政策通道也走不通，花了20多万买的87平方米的房子不够政策要求的面积。
近来，国家出台了身份证管理法，但对于户口悬空、没有公民身份证又无法补办的小孙来说，落户问题反而更迫切需要解决。
对于一个已经落户的济南人，也许并不觉得户口有多大作用，而对于被挡在门槛外的人们来说，户口并不仅仅是一个归属的标志-----没有它，很多地方会受到限制，虽然城市户口的许多功能逐渐弱化，但附在其背后的利益对外来人口仍有很强的诱惑力。如公务员招考、事业单位招聘、企业招工等，有的要求有本地户口；社会保障制度中如养老保险、失业保险、医疗保险等；此外，外来人口子女入学还要交纳各种寄读费、暂住费等等。这些限制条件，使外来人口无形中增加了生活成本。
"解放思想，干事创业"催生破槛新尝试
2003年7月3日，济南市公安局公布了十项二十八条，作为保障经济发展的新举措，为山东省会济南创造良好的投资软环境。按照公布的新政策，济南放宽了引进人才条件，实行先落户后就业政策。对落户规定做了调整，降低了落户门槛。凡在市区购买商品住房居住面积单身人员达５０平方米以上，已婚人员达７５平方米以上，取得房产证，且参加社保、医保，并有合法稳定收入的，允许本人、配偶及未婚子女在购房地落户。取消了夫妻投靠条件限制，对夫妻投靠迁入人员，不再受婚龄、年龄限制。放宽了子女投靠父母条件，允许外地无业未婚子女到济投靠父母落户。
随后，７月８日，济南市降低城市门槛、优化人才环境的一系列改革政策开始生效执行，有了具体行动。济南市公安部门和人事部门联合举行了一个隆重的新闻发布会。新闻发布会上，按照政策中"先落户，后就业"的有关规定，来自内蒙古的大学毕业生王凤云尚未落实工作单位，就欣喜地领到了济南市公安局颁发的《户口准迁证》。当天，和她一样享受济南市"先落户、后就业"新政策的外来人才有１３６名。
据悉，省会城市对外来人员实行"先落户、后就业"政策在国内也尚不多见。当天，为１３６名来自全国各地的外来人员颁发"济南绿卡"的政策，吸引了数百名前来咨询的各地群众。一位在济南长清区打工３年的河南籍大学生说："三年来，我一直被当作'暂住人口'来管理，今天看到济南市出台的新政策，感到很兴奋，有一种找到家的感觉！"
济南市公安局局长孟富强说，为加快城市化进程，营造"人才洼地"，济南市决定放宽外来人才落户条件。按照市公安局、人事局制订的政策，对愿来济南工作、暂未落实就业单位的普通高校应届毕业生，将
改变过去"先就业、后落户"的规定，可以"先落户、后就业"，给外地人才特别是大学生以充分选择就业的机会和时间。
济南南市人事局局长王义来在现场对大家说，大批外地素质较好、有一定技术专长、有一定学历的人员到大城市创业，是件好事，应当给予市民待遇，但由于过去进城门槛较高，存在落户难的问题。安居才能乐业，济南市出台的新的落户政策，旨在彻底消除外来人员的后顾之忧。今后，济南市人才交流中心登记、受理的外地人才，可在一个月内办理落户手续。预计今年将有３０００名外地人才会以"先落户、后就业"形式成为济南市民。
而据济南市公安局制定出台此政策的有关人士介绍，政策出台前，济南市公安局的主要领导响应省委、省政府"解放思想，干事创业"的号召，曾经专门到江浙等地进行了考察，当地公安机关为经济建设采取的措施让他们感慨不已，在全省"解放思想，干事创业"、建设大济南的情况下，济南市公安局专门制定了十项二十八条举措，承诺要为济南招商、安商、护商、亲商创造一个良好的投资软环境，尽最大可能为到济南投资、经商、创业的人提供方便，在审批、执法、交通、户政等方面制定了详细的政策。为了最大
限度地引进人才，济南市下决心降低了城市落户槛，力度之大在全国省会城市中也是少见的。
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| 在新闻发布会，济南市公安局局长孟富强说，对愿来济南工作、暂未落实就业单位的普通高校应届毕业生，可以"先落户、后就业"。摄影：谭青 |
政策一经发布即引起社会极大关注，山东省数家媒体全都作为重头新闻处理，并有评价称"136名大学毕业生领到户口准迁证"为"先落户后就业政策迈出实质性一步"。
更"解放"更"人性"
济南市此次降低城市落户槛的政策具体规定包括三个方面：
1、
放宽引进人才条件，实行"先落户后就业"政策。对愿到济南市工作暂未落实就业单位的硕士、博士研究生和本科以上取得学士学位的毕业生，可先落户后就业；对愿调入济南市工作的中级以上专业技术任职资格人员，以及急需的高级技术工人、高级技师或其他在技术管理方面具有特殊才能的人才，可凭《山东省外来人才聘用证》或济南市《特聘工作证》办理本人及随迁家属子女落户。
2、
放宽外来投资者、购买商品房人员入户条件。将现行的"外来投资者当年纳税15万元或3年累计纳税30万元以上、当年纳地税10万元或3年累计纳地税20万元以上的，准许投资人、配偶及其未成年子女落户。"调整为：外来投资者当年纳税3万元以上、三年累计5万元以上，且拥有合法的固定住所，并参加社保、医保的，准许投资人、配偶及其未成年子女（一家三口）落户。
将现行的"在济南市购买商品住宅达到100平方米，且房屋总价款达到50
万元以上并取得房产证，准许本人、配偶及未成年子女可在购房地落户。"调整为：凡在市区购买商品住房居住面积单身人员达50平方米以上，已婚人员达75平方米以上，取得房产证，且参加社保、医保，并有合法稳定收入的，允许本人、配偶及未婚子女在购房地落户。
3、
取消夫妻投靠条件限制，放宽子女投靠父母条件，对夫妻投靠迁入人员，不再受婚龄、年龄限制；对原允许外地无人照顾的16周岁以下的子女，来济投靠父母落户，调整为：允许外地无业未婚子女来济投靠父母落户。
此外，济南今后让暂住人口享受市民待遇：今后凡是符合政策规定、手续齐全的户口申办事项做到随到随办；对不符合政策规定、手续不全的，讲明原因，当场做好解释工作。同时规定，户口原本在市外，要迁入市区进行夫妻投靠的，当事人不必要再派出所、分局、市局到处跑，进行三级审批了，而是可以直接由派出所、分局两级审批；建城区内劳务团体不受行政区划限制，实行暂住证"一证通用"。
济南市公安局户政处石振海处长对记者讲，政策的制定确实体现了"解放思想"和"更人性化"。根据户政管理的传统思路，要遵守人户统一的原则，防止找到户口找不到人的"空挂户口"，所以落户的条件是必须要有合法固定住所。而"先落户后就业"人才市场设立集体户口，大学毕业生没有单位也可以落到集体户口，人却不在人才市场工作，很容易产生人户不统一的问题，造成"空挂"。但换个思路，很多大学生以前户口虽然落不下，但很多人仍然在济南工作，"户口槛"除了造成了一些不便外并没有将他们排除在济南之外，再说现在联系方式比较多，人员流动虽大但联系上落户的大学生一般没有问题，空挂问题并不需多虑。以前对于夫妻投靠的政策规定是必须婚龄满3年，年龄满29周岁才可以，其实只是个制约和约束，人其实照常来，只是户口落不下，结婚不让来有悖"人性"，现在取消了年龄、婚龄限制，使政策更加"人性"了。
记者注意到，"先落户后就业"政策适用的条件仍只针对应届本科及以上毕业生，此次未有更大突破，未适用到往届毕业生，而且该政策去年五月份就已经经媒体报道而为众人关注。对此，石处长解释，以前政策是试行，现在开始正式执行，考虑到往届涉及范围过大，开了口子不好操作，该政策仍只对应届毕业生有效，如果确实是需要引进的人才，个别情况可以灵活处理。
记者从具体经办"先落户后就业"手续的济南市人才市场获悉，先落户后就业已试运行一年，虽然通道把握的比较"紧"，但由于需求强烈，算上7月8日办理的136名毕业生（2002年最后一批），目前总共有684人通过该政策通道成为了济南人。
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"先落户后就业"首批受益人 136名毕业生如愿落户
摄影：朱峥 |
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找到家了，真高兴！摄影：朱峥 |
收与放的争议
为什么不彻底砍除济南的城市"落户槛"呢？户政政策收与放的依据是什么？户政部门有何顾虑？户政改革的方向是什么？
面对记者的问题，石振海处长表露出了对彻底破除城市"落户槛"的忧虑。他提到了2001年石家庄全面放开户籍的做法，认为完全破除"落户槛"会带来很多问题，增加城市承受的限度。石家庄降低城市"落户槛"的做法更彻底。2001年8月1日，该市公布"直系亲属投靠、外来投资、管理技术人员、买房、大中专毕业生分配"等7条全面放开户籍的准入政策。一年多时间10万人迁入，多数为外来务工者。对此，有关人士表示担忧，在此次户籍改革中，移民结构不合理、社会保险体制不完善，使潜在的贫困人口增加，这将又为新一轮城市贫困现象埋下隐患。他们认为，迁入的务工人口比例远远超过迁入的大中专毕业生比例，而目前石家庄市非公有制企业经济和非正规就业职工参保比例很低。针对这些问题，有关人士认为应大量吸收大中专毕业生，改变移民结构，并加强现有的城市贫困人口文化知识、就业技能培训；逐步完善社会保障体系。
户籍改革，进城门槛降低，不少人对"外地人"最大的担忧还有对就业的冲击和给社会治安带来的"隐患"。一些城里人"失业"、"下岗"，在这种情况下，"外来人"很自然地会与城里人争"饭碗"。还令人"烦心"的是，大量流入的"外来人口"使城市变得拥挤，交通不便；无照经营的小商贩随处摆摊占路令城市环境脏乱不堪；特别是流动人口中的一些违法犯罪分子坑蒙拐骗、制假贩假、抢劫杀人、卖淫嫖娼等，扰乱城市社会治安。因此，适当限制"外来人口"对避免城市面临上述问题具有作用。
济南市人才市场人事代理室副主任梁力娅对此有不同看法。据其介绍，"先落户后就业"政策的制定、试行也有一个争议的过程。人事部门2001年就与公安部门商量，结果会签很长时间出不来结果，主要就是担忧不好管理。后来政策被改头换面，改成了非公有制企业租房子也可以设立小集体户口的政策，当时落户了几个人。后来领导人事调整后，又重头攻，几经波折，终于政策得到试行，但在试行过程中也遇到了政策通道被卡压的情况。从试行的效果看，原来担心不好管理的问题并不突出，落在该市场"先落户后就业"集体户里的毕业生整体素质还是比较高的，这么多毕业生除有一人出了点治安问题，一名在此落户的河南学生去年诈骗被判了刑，别的都很好。梁副主任认为，现在人才流动很大，人户很多不统一；即使不让落户，可大量外地人在城市里照常工作生活，他们已经是城市事实上的一部分，户籍的彻底放开是个方向。
记者注意到，济南此次降低城市户口槛，初衷还是为了引才，所以只有本科及以上的大学生才被准许"先落户后就业"。可什么是人才？济南发展需要什么人才？
7月11日下午，记者正采访梁副主任的时候，一个学生模样的女青年拿着资料来办理档案托管。据了解，该女青年不够落户的条件，中专学历，但该女青年很努力上进，自学取得了法学专科学历，然后又考出了律师资格，济南一家律师事务所已经让其去工作。梁副主任介绍，到律师事务所工作其律师资格要经过公证，而没有档案代管单位的证明不能参加公证，该代理室虽然不能为其落户，但为其保管档案后，女青年就可以在济南得到工作，工作后有了固定收入，就可以买房子，买房子后就可以按照新政策落户，从而绕过"落户槛"。
专家观点：破槛是趋势
我国户籍制度改革步履艰难，自然有其苦衷。我国是农业大国，户籍放开会给城市管理造成更大的压力，影响城市的稳定。但是，打破户籍壁垒毕竟是市场化进程的大势所趋。其实，在市场经济发达的国家，比如美国，户籍管理是很宽松的，居民不用办理户籍登记，只需凭身份证和社会保障号，就可以漫游全国，在各地居住或工作。对人口流动的管理，美国实行的是市场加法治的手段。
我国现行的户籍管理制度，从根本上说是计划经济的产物。我国对农业户口和非农业户口的划分，始于新中国成立之初。当时国家实行优先发展工业的政策，让农业为工业"输血"。工农业产品的不等价交换，吸引了大量的农村人口拥入城市，农村开始出现劳动力短缺，城市则出现了食品供给紧张。1958年，政府颁布了《中华
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| “十项二十八条”一经公布立刻引起了各媒体的关注。 | 人民共和国户口管理条例》，严格控制农业人口迁往城市。而最重要的控制手段，就是严格划分农业户口和非农业户口。从此，户籍制度就像一堵无形的高墙，将人们泾渭分明地分割成了两种身份：农民和市民。城乡之间的人口流动长期处于凝固状态。改革开放以后，随着我国市场化改革的推进，越来越多的农民进城打工，但身份制度对人口流动的限制并没有从根本上解除。
北京大学社会学教授李强解释说，我国的户籍管理制度在计划经济时期做这样的控制，是因为如果人人都能随意占有资源的话，社会就没有秩序了。我国人口多，资源有限，只好对资源分配做一种易操作的规定。比如教育，如果资源多，大家都有大学上，就无所谓了，问题是资源有限满足不了所有人上学的需求，所以就要用户籍制度控制高考制度。而户籍是维持社会秩序的一种手段。
有学者指出，从经济学角度看，现行的户籍制度限制了劳动力的自由流动，对我国市场经济的建设和完善是一个很大的障碍。
另有专家指出：户籍制度游离于《宪法》之外，违背了平等的原则。将出生地作为人生的一个限制，使各地区的人缺少了平等分配国家资源、平等交流的机会。随着我国经济水平的不断提高，城乡差距的不断缩小，人们的迁移、移居自由将会由更市场化的城市管理制度所代替，人为的、行政的"审报"功能将逐渐消失。但"户口"登记制度作为一项最基本的社会管理制度会与世界各国一样仍然会在相当长一段时间里存在。
北京大学行政法学教授陈丹洪对于户籍制度改革的观点是"不可操之过急"，需要有一个过渡期，采取一些过渡措施，比方加一些诸如居住的期限、有无固定住所、有无稳定的职业和收入等限制条件，使城市在吸收有用的人才的同时不致留下社会问题的隐患。从全国的意义上讲，可以在部分地区实行试点，而像北京这样的城市，可以缓行一步。 | 
